Ужасное слово «федерализация»

Чем различаются федерализация и децентрализация

Украинская власть, как известно, провозгласила идею децентрализации, которая должна найти отражение в новой редакции Конституции. На региональном уровне, согласно заявлениям Турчинова, Яценюка и властных чиновников меньшего масштаба, децентрализацию предполагается реализовать через следующие реформы.

Ликвидировать областные и районные госадминистрации с заменой их префектурами, функции которых сведутся только к надзору за исполнением законов.

Передать нынешние полномочия госадминистраций исполкомам.

Ввести прямые выборы руководителей регионов.

Пересмотреть принципы формирования бюджета, обеспечив сохранение в регионах большей части собранных средств.

Предоставить регионам право проводить автономную гуманитарную политику, что, в частности, включает в себя специальный статус распространенных на их территории языков.

Несмотря на некоторые неясности, предложенная децентрализация выглядит радикальным разрывом с предшествующей практикой. Однако при этом власть категорически не приемлет идею федерализации, видя в ней технологию развала страны.

Очевидно, однако, что единство и стабильность может подорвать не федерализация как таковая, т. е. не сам термин, а конкретная модель распределения полномочий между центром и регионами. Поэтому важно выяснить: в чем принципиальная разница между федеративным государством и государством децентрализованным.

О праве на отделение

Теоретически целостности страны угрожает официальное право ее регионов на отделение. Такое право, например, было у союзных республик по Конституции СССР (который представлял собой федеративное государство) – и хорошо известно, чем все закончилось. Однако право субъектов федерации на отделение нетипично для федеративных государств. Сейчас оно существует лишь в Канаде и в маленькой стране Сент-Китс и Невис в Карибском бассейне, в связи с чем обе нередко относят к конфедерациям. А всего федеративных государств в мире 27.

Кстати, после внесения в канадскую Конституцию изменений, предоставляющих провинциям право выхода из состава страны, главная внутренняя проблема государства – сепаратизм в Квебеке – как раз заметно смягчилась.

В то же время известно, что 18 сентября этого года в Шотландии пройдет референдум о независимости от Великобритании, согласованный с Лондоном. При этом итог референдума в Шотландии непредсказуем. А ведь британское законодательство, прежде всего Акты о Шотландии 1998-го и 2012 г., определяющие статус провинции, не предусматривали возможности отделения. Тем не менее, Лондон решил согласиться с инициативой Эдинбурга и бороться за единство страны агитацией, а не запретом волеизъявления шотландцев.

Таким образом, из британского опыта при желании нетрудно сделать вывод, что децентрализация может угрожать единству страны. Причем не исключено, что этот потенциал реализуется очень быстро. Ведь шотландский референдум пройдет всего через 16 лет после того как провинция получила самоуправление (до того Шотландия была лишь исторической территорией, чьи особые права сводились к наличию самостоятельного футбольного чемпионата).

Дипломатия и таможня – прерогативы центра

Как в федеративных, так и в унитарных децентрализованных государствах в компетенции центра остается ряд вопросов, прежде всего относящихся к сферам обороны, госбезопасности и внешней политики (в том числе внешнеэкономической деятельности).

Здесь показателен пример Соединенных Штатов ХIХ в. Самостоятельность отдельных штатов была тогда гораздо большей, чем сейчас. При этом различие между севером и югом США в отношении к внешнему миру выражалось в основном различием в подходе к таможенному тарифу: если в северных штатах стояли за высокий тариф, позволяющий развивать национальную промышленность, то на рабовладельческом юге – за низкий, ибо там считали, что в обмен на хлопок и табак страна купит все необходимое.

Тем не менее, и в этих обстоятельствах (ставших одной из причин гражданской войны) право федеральной власти устанавливать пошлины не подвергалось сомнениям. Не было никакой борьбы за установление раздельных тарифов для разных штатов, что в итоге привело бы к созданию внутренних таможен. Ибо такие таможни – специфика не федеральных, а феодально-раздробленных государств.

С другой стороны, в Бельгии, где расположено руководство ЕС, субъекты федерации имеют влияние на внешнюю политику. Так, их согласие требуется при заключении международных договоров. Но Бельгия – специфическое государство, имеющее конфедеративные черты; например, в правительстве и некоторых других центральных органах должны на паритетной основе быть представлены основные общины – франкоязычная и нидерландскоязычная.

Федерация и деньги

Казалось бы, бельгийская модель государства создает предпосылки к тому, чтобы центральный бюджет был небольшим в сравнении с региональными. Однако бюджет Фландрии, сильнейшего в экономическом плане региона, где проживает 58% населения страны, в четыре раза меньше федерального.

В целом ни для одного из федеративных государств нехарактерна ущемленность центрального бюджета по сравнению с региональными. Разумеется, борьба за финансовую самостоятельность идет везде, но в Европе она уравновешивается идеей солидарности, т. е. оказания богатыми помощи бедным через перераспределение финансовых ресурсов. И не только в плане поддержки отдельных социальных групп, но и в рамках содействия слабым регионам. Федеративный характер германского государства не стал препятствием для финансовых вливаний в восточные земли (бывшую ГДР). Наши отечественные рассуждения о том, что федерализм, прежде всего, подразумевает, что регионы станут меньше денег направлять в столицу, выглядят украинской спецификой подхода к проблеме.

Таким образом, на практике и в вопросе прав центра над регионами нет четкой границы между децентрализованными государствами и федеративными. Следовательно, в украинских условиях реальная проблема коренится не в названии модели (федерация или нет), а в конкретных полномочиях регионов. Поэтому странно, что и отечественная власть, и ее западные сторонники, говоря о масштабной передаче полномочий на места, в то же время устраивают истерику по поводу федерализации.

Хочет ли Киев децентрализации?

Нет бы, скажем, спокойно объяснить: мол, федерализация – не совсем целесообразная модель по той или иной причине. Или, того лучше, подчеркнуть, что обычно федерализация не предполагает ни права ее субъекта на отделение, ни самостоятельной внешней политики. Но нет же! Речь идет исключительно о том, что федерализация – не что иное, как развал страны. И этот тезис надо принимать как аксиому, ибо он никак не аргументируется.

На самом деле за демонстрируемой ненавистью к федерализации стоит неприятие идеи глубокой децентрализации, которую это слово воплощает. Но если так, то нынешние децентрализационные инициативы – не более чем средство успокоить оппонентов разговорами. И когда эти инициативы будут конкретизированы в виде проекта конституционных изменений, их обставят оговорками, которые ограничат реальную передачу полномочий на местах. Но подлинная картина станет ясна, только когда дискуссия о будущем устройстве Украины перейдет от терминологического вопроса – каким словом это устройство назвать – в плоскость реального наполнения полномочий регионов.

Алексей ПОПОВ