Успехи и риски децентрализации

Но время показало, что решение было правильным. Фактически 2014–2015 стали годами бурного старта реформы. Менее чем за полгода в 2015-м были созданы 159 объединенных территориальных громад, в 2016 году к ним прибавилось еще 198, и на начало 2017-го Украина имеет уже 367 ОТГ. К слову, 24 из них созданы на территории Запорожской области.

Эксперты предостерегали не раз – для того чтобы реформа не пошла под откос, необходимо ликвидировать правовой вакуум. В Кабмине и парламенте вроде бы относились к этой проблеме с пониманием, но менять что-то не торопились.

Но вот 9 февраля первый шаг был сделан. Верховная Рада во втором чтении и в целом приняла закон №2489 «О службе в органах местного самоуправления», а также закон №4742 «О статусе старосты села, поселка» и закон №4772 «О добровольном присоединении территориальных громад». Однако проблем меньше не стало.

Именно о них и законодательных новшествах шла речь в ходе заседания за круглым столом, которое состоялось на днях в Запорожском медиа-центре. В мероприятии приняли участие представители регионального отделения Ассоциации городов Украины – исполнительный директор Игорь Бирюков, региональные консультанты Маргарита Трипольская и Александра Олянина, председатель постоянной депутатской комиссии по местному самоуправлению и административно-территориальному устройству областного совета Дмитрий Майстро и другие.

Служить бы рад… по-новому

Говоря о Законе Украины «О службе в органах местного самоуправления», эксперты единодушно отмечали его исключительную важность. Этот закон впервые за все годы разграничил такие понятия как «служба в органах местного самоуправления» и «государственная служба». Кроме того, служба в органах местного самоуправления деполитизируется. Служащему запрещается быть депутатом сельского, поселкового, городского или областного советов, в случае если он работает в аппарате такого совета. В тоже время руководители громад, сельских и поселковых советов могут с полным правом обладать каким-либо политическим статусом.

Помимо этого в законе определены новые квалификационные требования для работников местного самоуправления, а также статус сотрудников коммунальных предприятий. И наконец, главное – закон устанавливает служащим местного самоуправления совершенно иной уровень зарплаты. Отныне органы самоуправления не будут ограничены подзаконными актами Кабмина в назначении им заработных плат, если на это есть средства в бюджете.

Ряд экспертов, в том числе и международных, положительно отозвались о принятии данного закона. Но есть и те, кто придерживается другого мнения.

– В отдельных громадах сегодня штат аппарата составляет 50–70 человек, с учетом старост, деловодов и так далее. Создаются сектора, отделы и подразделения, необходимость которых выглядит сомнительно. Если с 1 мая закон вступит в силу, уровень зарплат чиновников вырастет. Выдержит ли бюджет Украины такую нагрузку? – недоумевают они.

Учитывая менталитет нашего народа, какое широкое поле деятельности открывается! Кум! Сват! Брат! Иди работай в громаду, и ни о чем не думай!

Впрочем, делать поспешные выводы еще рано. Потому что окончательной редакции документа, в который было внесено свыше 800 правок, еще никто не видел. В данный момент он находится на подписи у президента Украины. Два других закона у экспертов вопросов не вызывают.

На свалку истории?

Однако радоваться не время. Образование ОТГ в сельской местности лишает нынешние районы ресурсов и смысла существования районных советов и РГА.

Аналитики отмечают, что сегодня во взаимодействии районных государственных администраций и громад есть серьезные проблемы.

– На территории района создалось несколько громад. Что теперь должен делать районный совет? – спрашивают они. – Самораспуститься? Но самороспуск предусмотрен законом только в том случае, если объединение произошло в формате «один район – одна громада». Во всех остальных случаях закон не дает ответа как поступить.

Неясной остается и дальнейшая судьба РГА. Например, одной из главных функций райадминистрации является распределение бюджетных средств. Но, если все громады в финансовой части получают полномочия городов областного значения, финотделы и финуправления остаются не у дел. За какой вид деятельности работники там будут получать жалованье? И таких примеров можно привести множество.

Изменения в Конституцию, если бы они были приняты, могли бы изменить ситуацию. А сейчас мы наблюдаем, что в районах есть и главы громад, и председатели РГА, и руководители райсоветов. Как говорится, семеро с ложкой, один с сошкой. Когда будет урегулирована эта законодательная коллизия, никто не знает. Какая-то параллельная реальность…

Каждому свое

Нельзя обойти вниманием и финансовые проблемы. Напомним, первым этапом реформы было принятие изменений в Бюджетный кодекс Украины, которыми четко определено, что 60% налога на доходы физических лиц будут оставаться в бюджетах громад. Кроме этого они получают дополнительную субвенцию от государства на развитие инфраструктуры.

По итогам 2016 года, собственные доходы первых шести громад, созданных в Запорожской области, составили 95 млн грн. Благодаря субвенции из Госбюджета, этот показатель вырос до 150 млн грн. При том, что до объединения доходная часть их бюджетов составляла примерно 30 млн грн. Однако сейчас многими высказываются вполне обоснованные опасения, что поддержка государства скоро сойдет на нет.

Речь идет о субвенциях, которые прямо или косвенно влияют на ход реформы и определяют доверие или наоборот недоверие людей к правительству и парламенту.

Не секрет, что такое большое количество образованных в 2016 г. ОТГ объясняется тем, что люди увидели, как оживилась деятельность в объединенных в 2015 г. громадах. Государственная субвенция на развитие инфраструктуры объединенных территориальных громад («децентрализационная» субвенция), предусмотренная Законом «О добровольном объединении громад» и являющаяся важным инструментом для успешного проведения децентрализации, в 2016 г. на 159 ОТГ составляла 1 млрд грн. Новообразованные ОТГ провели десятки водопроводов, обеспечили освещением сотни сел, закупили технику для коммунальных предприятий, отремонтировали школы и детские сады, заасфальтировали десятки километров улиц.

В целом закон «О добровольном объединении громад» предусматривает пятилетний срок государственной поддержки объединенных громад, а значит и соответствующее пропорциональное увеличение размеров государственной субвенции согласно росту количества образованных громад. Такая логика, вытекающая из действующего законодательства, была весьма убедительным аргументом для образования ОТГ в 2016 г. Однако в Государственном бюджете на 2017 г. для 367 ОТГ предусмотрено лишь 1,5 млрд грн, и из них только 0,5 млрд – это гарантированные средства из общего фонда бюджета.

Фактически Бюджет-2017 свидетельствует об отходе от политики государственной поддержки ОТГ, ведь иначе объяснить двукратное уменьшение суммы субвенции (при одновременном увеличении претендующих на нее субъектов) в более чем в два раза невозможно.

Вместе с тем в Бюджете-2017 предусмотрена «политическая субвенция» – из государственного бюджета на социально-экономическое развитие отдельных территорий, которая не предусмотрена ни одним базовым законом и относительно которой законом не установлены какие-либо правила распределения. В действительности же ее в разные годы использовали исключительно с политической целью, поскольку она предусматривает ручной режим распределения, без каких-либо критериев – по сути, ее распределяют депутаты, которые сами решают, куда и на что израсходовать эти средства. Общая сумма, заложенная на эту субвенцию, составляет 4 млрд грн, из них 1,5 млрд – гарантированные средства из общего фонда бюджета и 2,5 – из специального фонда. Такая ситуация порождает коррупцию и утверждает ручное управление из центра.

Средства для ОТГ, которые распределяются по правилам и предусмотрены базовым законом – втрое меньше средств, которые будут распределены без правил в ручном режиме и использованы для пиара народных депутатов в их округах – «Я выбил для вас деньги!».

Это плохой знак для тех, кто поверил в реформу, поскольку получается, что главное – не гарантия государства, выписанная в законе, а дружба с народным депутатом или чиновником, который «решит» вопрос получения средств.

Также неутешительна ситуация еще с одной «субвенцией для регионального единства государства», а именно: Государственным фондом регионального развития (ГФРР).

Сумма средств ГФРР должна быть не меньше 1% от общего фонда бюджета (в этом году такая сумма должна была бы составить около 7,3 млрд грн).

Распределяются эти средства согласно формуле, и на это распределение не влияют ни министры, ни депутаты.

Из ГФРР должны финансироваться проекты регионального развития, которые следуют из стратегий развития регионов, а те, в свою очередь, должны отвечать Государственной стратегии регионального развития Украины-2020. Часть этих проектов действительно являются проектами от ОТГ, которые способствуют их экономическому росту.

Так вот, в Бюджете-2017 на ГФРР выделено не 7,3 млрд грн, а только 3,5 млрд, из которых из общего фонда бюджета – лишь 1 млрд.

Нынешний год может стать переломным для реформы. Причем он может быть в обе стороны. Чтобы не случилось провала, правительство и парламент должны создать систему рабочего диалога по законодательному сопровождению преобразований. Потому что децентрализация – едва ли не единственная реформа в Украине, показавшая свою успешность с самого начала. И этот потенциал нужно не растерять, а развивать.

Владимир БУТ

Источник Позиция