Полузаконные и растерянные

В основном это касается тех преобразований и пертурбаций, которые должны произойти на территориях сразу же после оглашения итогов народного волеизъявления. Но штука в том, что как таковая децентрализация до ума еще не доведена, законодательство соответствующее до конца не выписано, а из центра уже звучат команды – избранным властям на местах предлагают постепенно включаться в работу. Они, может, и рады бы, но со связанными руками сделать это не так просто. Особенно если скованы они законами, которые нынешняя власть не удосужилась разработать или доработать в установленные сроки.

Выбрали и... застопорились

К «показательным выступлениям» относительно этих нестыковок вернемся позже, а пока прокомментировать ситуацию о том, как проходили местные выборы в запорожском регионе, мы попросили начальника управления юридического обеспечения деятельности Запорожского областного совета Егора Мороза.

- Во многих районах, громадах и городах нашего региона в местные органы власти прошло много самовыдвиженцев – они стали и сэрами, и руководителями громад, и депутатами. А вот «Слуги народа» набрали не так уж и много голосов. На ваш взгляд, это вопрос недоверия к действующей власти?

- Почему много взяли действующие мэры и депутаты, то есть не представляющие партию власти, - это прямой посыл государственной политике. Результаты выборов показали, что люди не удовлетворены действиями президента, правительства и парламентского монобольшинства, их «видосиками» и прожектами, которые анонсировались, но выполнены не были. Об этом можно судить по тому же Запорожью: действующий мэр выиграл выборы с большим отрывом от конкурентов, несмотря на весь негатив в его адрес. А кандидат от «Слуги народа» оказался аж на третьем месте, несмотря на попытку мощной «раскрутки».

Кроме того, в нынешних условиях действующим главам городов и сел победить было проще, потому что у них есть необходимые ресурсы, в конце концов, за период прошлой каденции они хоть что-то реальное сделали для своих громад. Наши люди все меньше верят пустым обещаниям и все больше ориентируются на конкретные дела. Действующая центральная власть посулов раздала немало, а выполнила минимум. Для украинцев, конечно, такое не в новинку, но мы начинаем умнеть – и это радует.

- Егор Олегович, в некоторых громадах это были первые выборы. Как они прошли с точки зрения реформы децентрализации?

- Во-первых, нужно учесть, что в июле Верховная Рада ликвидировала районные советы и укрупнила районы в Запорожской области – их осталось всего пять. И выборы проходили по тем перспективным планам, предложенным областными государственными администрациями и утвержденными Кабинетом министров. Людям выдавали по четыре бюллетеня, не все сразу смогли сориентироваться, почему именно столько на них «свалили». Если с голосованием в областной и городской советы, а также в громады, все относительно понятно, то с районными (в них, кстати, не так уж много было желающих баллотироваться) возникли трудности. Вот и получилось, что из-за этого во многих случаях граждане голосовали буквально наобум – и это отнюдь не преувеличение.

Вторым минусом данной системы выборов было то, что минимум пять кандидатов должны были присутствовать в списке от партии, а избирателей обязали отдавать предпочтение конкретному кандидату от конкретной политической силы. И люди голосовали просто за более-менее знакомые фамилии. Не обошлось и без казусов: если не ошибаюсь, в Гуляйпольском районе граждане отдали свои голоса кандидату - однофамильцу их поселкового головы, а на самом деле это оказался... секретарь горсовета Токмака. В общем, электорат запутали вот этой насыщенностью претендентов на места во власти и непривычно большим числом бюллетеней.

- Хорошо, жители запорожского региона свой выбор сделали. Но, насколько можно понять из сложившейся на уровне столицы ситуации, это только начало?

- Действительно, существует неопределенность с прохождением прописанных в законодательстве специальных проверок кандидатами на должности в органах местной власти. Это произошло ввиду нашумевшего прекращения полномочий Национального агентства по предотвращению коррупции Конституционным судом. То есть теперь НАПК не может засвидетельствовать, условно говоря, честность и добропорядочность кандидатов, а без этого элемента система не заработает. Насколько мне известно, на данный момент в Запорожской области только Мелитопольский районный совет провел первую сессию в новом составе, и даже выбрал председателя, но что делать дальше - неизвестно.

- По всей видимости, это связано с недочетами украинского законодательства по части децентрализации и выборов в местные органы власти?

- Совершенно верно! Во-первых, до конца не решен вопрос об упорядочивании деятельности органов местного самоуправления. Во-вторых, выборы 25 октября проводились по действующему Избирательному кодексу с учетом «укрупнения» районов. При этом на законодательном уровне до сих пор не решены вопросы публичной правопреемственности, что затрудняет дальнейшую работу вновь избранных советов. Так, не урегулированы имущественные и кадровые вопросы, вопросы присоединения районных советов и т.д.

Попыткой решения данного вопроса являлся законопроект №3651-д от 6 октября 2020 года, проголосованныйпарламентом 3 ноября только лишь – внимание! - в первом чтении. То есть этот документ еще не утвержден и не подписан, а потому не вступил в силу. Зато выборы уже провели! А до 20 декабря, согласно Избирательному кодексу, все местные советы должны провести первые сессии... Таким образом, вследствие несогласованности дальнейших аспектов деятельности избранных советов последние могут столкнуться с очень большими сложностями, – подытожил Егор Мороз.

Буква закона

Мы, в свою очередь, обратились к первоисточнику, то есть упомянутому выше законопроекту №3651-д. Полностью он звучит так: «Закон Украины о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно упорядочения отдельных вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления и районных государственных администраций». И именно в нем таятся те самые сложности, о которых говорил Егор Мороз.

Достаточно ознакомиться с заключением Главного научно-экспертного управления Верховной Рады. В нем содержится квинтэссенция всего, что наворотила с этими местными выборами власть. Можно даже просто цитировать целые выдержки – и все станет на свои места.

Во-первых, эксперты отмечают, что законопроект является доработанным вариантом законопроекта № 3651 от 15.06.2020. Но уже с первых строк заключения становится понятно, что до «доработанности» документу еще правиться и правиться (если с первого раза далее не все будет ясно, просто перечитайте следующие пункты несколько раз. Не всем же быть юридически подкованными, тем более в законодательных коллизиях такого рода).

Так вот, специалисты заметили, что в действующем законодательстве фактически не регламентирован вопрос публичной правопреемственности территориальных единиц. Дескать, это вам не частное право, тут дело куда шире обстоит. Этот пункт включает в себя правопреемство в задачах, функциях и полномочиях - как составляющих компетенции органа исполнительной власти, а также по конкретным управленческим правам и обязанностям.

В законопроекте вообще не регулируется вопрос публичного правопреемства властных полномочий в случаях, когда территория одной расформированной территориальной общины включена в территорию нескольких сложившихся ОТГ. Особенно неприемлемой ситуация выглядит в вопросах обращения с кадровыми ресурсами органов местного самоуправления. Непонятно, как и кем должны соблюдаться гарантии трудовых прав служащих и других работников при их высвобождении от должностей в связи с реорганизацией соответствующих органов? Отсюда неутешительный вывод: «Анализ проекта позволяет сделать вывод, что его положения не регулируют многие аспекты местных государственных администраций и органов местного самоуправления». Ну кто бы сомневался!

Далее: новации законопроекта призваны обеспечить правовое регулирование реорганизации местных органов исполнительной власти и местного самоуправления по всей стране в случае изменения административно-территориального устройства. Но оно пока не предусматривается действующим законодательством! «То есть предложенные нормы по своему характеру являются базовыми и нормативными, а не разовыми или переходными. Ведь предписания об осуществлении реорганизации должны быть кем-то выполнены, но в проекте не определяется, на кого конкретно возлагается ответственность за это», - говорится в заключении. Здорово придумано: вы там перестраивайтесь, а кто контролировать будем – потом определим.

Буква закона-2

Также законопроектом №3651-д предполагается, что со дня утверждения новоизбранным советом персонального состава его исполнительного комитета осуществляется реорганизация соответствующих юридических лиц - исполнительных комитетов, которые прекращаются путем их присоединения к юридическому лицу – исполкому новоизбранного совета.

- Однако это противоречит правовой природе этих органов. Исполнительные органы советов хотя и являются юридическими лицами, однако создаются местными советами для выполнения решений именно этих советов. В связи с чем более логичной стала бы или ликвидация «приостановленных» исполкомов с соблюдением гарантий трудовых прав их работников, или их преобразование в структурные подразделения исполкома вновь созданной территориальной общины, - поясняют в Главном научно-экспертном управлении Верховной Рады.

По мнению специалистов, на одной территории не могут одновременно осуществляться властные полномочия двумя местными органами исполнительной власти одного уровня. В законопроекте применен подход, из которого следует, что местные государственные администрации (и их должностные лица) реорганизуются путем присоединения, а значит, некоторое время могут продолжать свою деятельность как субъекты властных полномочий и принимать соответствующие решения.

- Непонятно, каким образом глава местной государственной администрации, к которой осуществляется присоединение других юридических лиц, будет обеспечивать подготовку и принятие местными государственными администрациями, полномочия которых прекращаются, и их должностными лицами решений как субъектов властных полномочий? И на каком правовом основании, какими субъектами и какие именно правовые акты будут выдаваться в таких случаях? – вопрошают эксперты.

Грубо говоря, в законопроекте №3651-д вообще не прописана подоплека и механизмы для реализации дальнейшей деятельности районных советов. Равно как правопреемственность ликвидируемых органов власти, их имущества, исполкомов. То есть реорганизация по факту как бы произошла, а вот де-юре этого и близко нет. Словом, ситуация зависла в воздухе. А часики тикают – 20 декабря все ближе...

Неуд за «успеваемость»

Да, собственно, чего юлить? В подвешенном состоянии находится без преувеличения вся Украина. Начал действующий созыв Верховной Рады в турборежиме, а потом «не хватило Васе керосина». Причем именно в работе над законом, от которого зависит благополучие всех регионов и, соответственно, государства в целом. Как новой власти на местах руководить территориями, не имея на то законных полномочий, как входить в бюджетные и хозяйственные процессы?

И прикрываться ковидом, на который сейчас принято валить все, что ни попадя, власти даже не стоит пытаться. С другой стороны, разве она честно признает, что оплошала по-крупному? Теперь мало того, что ей необходимо срочно (нет, даже не так – СРОЧНО) «доковыривать» законопроект №3651-д на предмет соответствия и Конституции, и другим правовым актам, так еще КС осадить так, чтобы западные партнеры не взбрыкнули. Времени на все про все реально осталось очень мало. Но, честно говоря, веры в «успеваемость» власти еще меньше.

Полный абзац!

Наконец, вишенка на торте абсурда. В законопроекте №3651-д есть пункт «О добровольном объединении территориальных общин». Как отметили в Главном научно-экспертном управлении Верховной Рады, юридический смысл и правовой механизм «утверждения территорий территориальных общин» (включая правовые последствия) не регулируются действующими законодательными нормами. Поэтому нет оснований считать, что «утверждение» это имеет прямым следствием реорганизацию местных органов публичной власти. А решению конкретных вопросов административно-территориального устройства должно предшествовать установление соответствующих правил в законе.

Кроме того, определенная Конституцией система административно-территориального устройства (ст.133) в принципе не предусматривает такого элемента, как ОТГ. Учитывая это, использование термина «территория территориальной общины» и попытки корректировать систему административно-территориального устройства государства через указанные образования имеют признаки неконституционности. Пожалуй, комментарии к этому пункту заключения экспертов излишни...

Максим КОРОБЕЦ, Марина УЛУНОВА

Источник Позиция