Правительство
хочет вернуть людям право выбирать свою власть. В результате
проведенной децентрализации местным территориальным громадам передадут не только
полномочия по решению насущных проблем людей, но и финансовые средства для
этого.
1. Можно ли считать вступление в силу закона о
повышении бюджетной и финансовой самостоятельности местных властей реальным
механизмом децентрализации власти в Украине?
2. Насколько выиграет украинская глубинка от
введения в действие этого закона? Или, наоборот, проиграет?
3.А своевременно ли вообще в период такого всеобъемлющего кризиса заниматься
децентрализацией? Может быть, стоит укрепить единоначалие? И не хочет ли
нынешняя власть таким образом уйти от ответственности, переложив ее на плечи
регионов страны?
Директор
Украинского Института анализа и менеджмента политики Руслан Бортник:
– К большому сожалению, под правительственным
слоганом о «бюджетной децентрализации» очень мало реальных шагов по ее имплементации.
Вместо нее наблюдается слабо закамуфлированная попытка усилить финансовый
контроль за региональными элитами, извлечь дополнительные средства из местных
бюджетов в пользу общегосударственного и переложить на «местные плечи» часть
груза ответственности за финансирование социального блока – образования,
спорта, медицины, культуры.
Ведь не секрет, что финансовую основу местного
самоуправления составляет налог на доходы физических лиц (НДФЛ). В соответствии
с нормами бюджетного кодекса крупные местные бюджеты (городские, районные) в
2014 году оставляли у себя от 75 до 100% этого налога, и только Киев – 50%.
Поэтому в прошлом году именно НДФЛ был финансовой
основой местного самоуправления – составлял более 70% доходов местных бюджетов,
а в некоторых областях и городах его вес приближался к 80–90% (в Запорожской
области – 76%).
2. Изменениями же от 28 декабря Верховная Рада и
правительство оставили в распоряжении районных и городских бюджетов, бюджетов
объединений территориальных общин только 60% НДФЛ, областным бюджетам всего 15%
(вместо обещанных 25%) Киеву – 40%.
Потерю части этого стабильного источника
поступлений в местные бюджеты правительство предложило компенсировать за счет
передачи в местные бюджеты права изымать плату за предоставление административных
услуг (кроме 50% сбора за регистрацию имущества и предпринимательства); путем
увеличения нормы отчисления экологического налога (с 35% до 80%); введения
сбора с розничной продажи подакцизных товаров (алкоголь, табак, нефтепродукты)
в размере 2–5% от стоимости; закрепления права для областных бюджетов оставлять
10% налога на прибыль частных предприятий.
Очевидно, что такие инициативы не смогут
компенсировать потери местных бюджетов из-за дополнительного изъятия НДФЛ.
Поскольку эти налоги не только сложны в администрировании, но и не сопоставимы
по своему весу, а их изъятие связано с серьезными коррупционными рисками и
конфликтом с местными предпринимателями и группами влияний.
К тому же правительство передало на региональный
уровень дополнительные полномочия и обязательства в сфере культуры,
образования, медицины, спорта. При этом исполнение социальных обязательств
местными бюджетами будет обеспечиваться и путем специальных субвенций из
государственного бюджета. А это уже чистое «ручное управление» регионами по
принципу «тому дам, а тому не дам», «деньги есть, денег нет».
Потенциально правильным шагом правительства в
указанном законе стало предоставление территориальным общинам более широкой
юридической независимости, возможности объединяться в конгломераты для
достижения финансовых и бюджетных целей, обслуживаться не только в структурах
госказначейства, но и в коммерческих банках. Правда рисков такие нововведения
тоже несут не мало, а процедура их реализации пока не прописана досконально в
подзаконных нормативно-правовых актах и не разъяснена правительством.
В целом же правительство насчитало, что местные
бюджеты в результате такой «реформы» получат дополнительно 30 млрд грн.,
эксперты считают, что, наоборот, потеряют – 18. По моему же мнению, с учетом
того, что правительство собирается в этом году получить в госбюджет за счет
НДФЛ 42 млрд грн. (в прошлом – только 15 млрд), потери местных бюджетов
составят не менее 20–22 млрд грн.
При этом общая независимость местных бюджетов
уменьшится, и они как всегда будут стоять с протянутой рукой под Кабмином,
выпрашивая дополнительные субвенции на социальную сферу; социально-политическая
ситуация в регионах ухудшится.
3. Все же, по моему мнению, реформа
финансовой децентрализации назрела. На
сегодня местные органы самоуправления часто законодательно наделены
полномочиями, реализация которых не подкреплена наличием денег в бюджете – идет
финансовое разрушение местного самоуправления. Дальнейшая централизация
госфинансов – путь в никуда.
Более
того, как минимум половина украинской экономики находится в тени, а это – не
менее 60–70 млрд долл. США. Особенно высокий уровень тенизации в регионах.
Разумная финансовая децентрализация могла бы способствовать детенизации
предпринимательства, ведь предпринимателям будет понятно, куда идут
их налоги, и органы местного самоуправления будут более заинтересованы в
эффективной работе экономики.
В-третьих, путь децентрализации финансов – это один
из ключевых элементов демократии. В развитых демократических странах через
центральный госбюджет проходит не более 30% налогов, а 70% – через местные. У
нас пока ситуация наоборот.
Поэтому
финансовая децентрализация – это фактически безальтернативный путь развития
украинского государства, хотя на нем еще много «гор» и «волчьих ям», а нашему
правительству еще предстоит сделать реальные, а не формальные шаги в этом
направлении.
Доктор философских наук, профессор Владимир Глазунов:
1. Правовая регламентация процессов – важная составляющая политической системы,
поэтому вступление в силу указанного закона можно считать важным этапом в
реформировании системы. Однако
при этом необходимо помнить, что в Украине сложилась порочная практика –
строгость закона «компенсируется» необязательностью его выполнения! Более того,
многочисленные подзаконные акты могут до неузнаваемости выхолостить сущность
первоначального закона.
К сожалению,
сложившаяся практика свидетельствует о том, что любой закон может быть
трактован и применен, в конечном итоге, от «толщины кошелька». Ни один, самый
прекрасный закон, не будет работать нормально, пока мы не победим коррупцию.
Я
вспоминаю свой спор с академиком Валерием Геецем за круглым столом в Запорожской
торгово-промышленной палате, лет пять назад. Уважаемый ученый небеспочвенно
опасался в то время, что при изменении пропорций в формировании бюджета
«распил» финансов на региональном уровне будет во много раз выше, чем сейчас
это происходит на республиканском уровне. За это время мало что изменилось.
Наблюдая современные процессы в стране, теперь уже меня терзают подобные
сомнения. Здесь важно понимать простую вещь – существует ли действенная система
контроля за системой бюджетного финансирования со стороны гражданского
общества?
2. Считаю,
что, несмотря на повышение гражданской активности, об этом, как о состоявшемся
факте, еще рано говорить, как на республиканском уровне, так и на региональном,
со стороны местной громады. Судить о том, выиграет от введения этого закона
периферия или проиграет, сложно, т.к. реформирование и выход из системного
кризиса предусматривает комплексный подход, т.е. параллельного проведения
комплекса мероприятий в нескольких направлениях.
Любое
единичное действие обречено на провал, а, значит, вероятнее всего, принесет
больше вреда, нежели пользы. Жесткой централизации требуют, прежде всего,
усилия во внешней политике и события на юго-востоке страны.
3. Во внутренней политике вопрос о
децентрализации уже перезрел! Работа в этих двух направлениях должна
вестись параллельно, несмотря на всю сложность таких действий. У нас, попросту, нет другого выхода, как
только совместить «несовместимое» – жесткое единоначалие и широкую
децентрализацию. Очевидно, что необходимо четко разграничить сферы, в
которых должна присутствовать исключительно персональная ответственность руководителя
(военная сфера, стратегический комплекс, оборона) и сферы, в которых допустима
демократическая активность, самоорганизация.
Например,
волонтерство – лучший пример такой активности. Но энтузиазм волонтеров хорош на
определенном отрезке времени. Если государство будет и дальше паразитировать на
благородных чувствах своих граждан, это обернется великой трагедией. Очевидно,
что необходимо соизмерять и территориальные риски: децентрализационные программы должны дифференцированно внедряться –
ускоренно в относительно спокойных западных областях, и очень сдержанно, с
перестраховкой, в прифронтовых областях, таких как Запорожская.
Вместе
с тем, нужно понимать, что власть не столько хочет переложить ответственность
на регионы, сколько планирует в условиях ею же созданного и поддерживаемого
хаоса иметь политические и экономические дивиденды.
Тема децентрализации в
Украине нашла широкий отклик у экспертов. В следующем номере ПОЗИЦИИ свое
мнение выскажет Кость Бондаренко, украинский политолог, историк, директор Киевского института проблем управления имени Горшенина, а также известные
запорожцы.
Виктория КИРИЛЕНКО